Artikelen
 

ROBERT A. DAHL OVER DEMOCRATIE EN DE EUROPESE UNIE

(Socialisme & Democratie, Jg.58, Nr.2, 2001, pp.74-79)

Hans Blokland

 

Robert Dahl (1915) behoort samen met Charles Lindblom (1917) tot de grand old men van de Amerikaanse politieke wetenschap.[1] Gezamenlijk zijn zij vanaf hun eerste publicaties in de jaren veertig in belangrijke mate bepalend geweest voor de ontwikkeling van en de centrale debatten in deze discipline. Lees hun werk over deze jaren en men leest tevens een overzicht van de ontwikkeling van de politicologie: de vaak heftige discussies over de problemen waarmee zij zich zou moeten bezighouden, de onderzoeksmethoden die hiervoor het meest geëigend zijn, de inzichten die al dan niet met de verschillende methoden zijn verworven, de maatschappelijke positie en opdracht van de politicoloog, et cetera. Terwijl Lindblom zich vooral heeft beziggehouden met processen van beleid, de verhouding tussen markt en overheid, en de vraag met behulp van wat voor soort kennis wij de samenleving kunnen veranderen, heeft Dahl zich vooral geconcentreerd op de democratie: Hoe functioneren de politieke stelsels in de praktijk die wij doorgaans met de term ‘democratie’ aanduiden? Wie heeft, of welke groepen hebben, in deze stelsels invloed op of macht over de besluitvorming binnen welke beleidsterreinen? Onder welke maatschappelijke condities ontwikkelen zich deze stelsels? Aan welke normatieve criteria zou een politiek systeem moeten voldoen wil het een waarlijke democratie genoemd kunnen worden? Hoe verhouden de bestaande ‘democratische’ systemen zich tot deze criteria? Hoe zouden zij verbeterd kunnen worden om meer aan deze democratische criteria te voldoen? Geen onbelangrijke vragen, zeker in een tijd waarin zoveel landen een totalitair of autoritair juk hebben afgeschud en trachten een ‘democratie’ te ontwikkelen. Een tijd ook waarin binnen de gevestigde ‘democratieën’ zoveel klachten zijn te horen over ‘de kloof tussen politiek en burger’, ‘het einde van de politiek’ of ‘de malaise van de politiek’.

De lange loopbaan van de in een klein dorp in Alaska opgegroeide Dahl begon in 1940 met een dissertatie over de mogelijkheid van een socialistische markteconomie, een onderwerp dat sindsdien voortdurend in zijn werk terug zou komen. Zijn vraag is hier hoe men met handhaving van de markt een economische orde kan creëren waarin de ondernemingen democratisch worden beheerst en waarin de sociaal-economische ongelijkheid niet die omvang bereikt, dat politieke gelijkheid – en dus ook de democratie – een farce wordt. Dahl betoont zich een voorstander (en is dit altijd gebleven) van gesocialiseerde ondernemingen, die door hun werknemers worden bestuurd en die opereren op een door de overheid gereguleerde ‘vrije’ markt.[2]

Gedurende de oorlog werkte Dahl eerst op een planbureau ten behoeve van de Amerikaanse oorlogsindustrie en daarna vocht hij drie jaar als compagniecommandant in Europa. In 1947 kwam hij naar Yale University, waaraan hij tot op de dag van vandaag verbonden is gebleven. Sindsdien publiceerde hij een ontelbaar aantal artikelen en niet minder dan 21 boeken waaronder het samen met Lindblom geschreven monumentale Politics, Economics, and Welfare (1953). Vermeldingswaardig zijn zeker nog Who Governs? (1961), Polyarchy: Participation and Opposition (1971), Dilemmas of Pluralist Democracy (1982) en Democracy and its Critics (1989). Gezamenlijk met Lindblom en Robert Lane (1915) maakte hij aldus de politicologiefaculteit van Yale in de jaren zestig, zeventig en tachtig tot het middelpunt van de discipline.

Dahl is gewoon zijn betogen zeer nauwgezet, minutieus en tergend langzaam op te bouwen. Geen plezierige lectuur derhalve voor degenen die de brede armzwaaien prefereren. Zijn boeken waren dan ook de spreekwoordelijke rode lap voor de jongeren uit Weesp en Zutphen, die in de jaren zestig in het iets grotere dorp Amsterdam politicologie gingen studeren. Dahl was in hun ogen en in die van menig Amerikaans generatiegenoot een reactionaire vertegenwoordiger van het zelfvoldane establishment, die onder meer blind was voor de enorme emancipatoire waarde van de directe participatie-democratie. Dit werd er niet beter op toen hij op ongehoord vaderlijke en dwingende toon in After the Revolution? Authority in a Good Society (1970) in antwoord op de kritiek ging uitleggen, dat maatschappelijke problemen verschillende reikwijdten hebben, dat zij daarom op verschillende politieke niveaus aangepakt moeten worden, en dat deze verschillende niveaus vragen om, en noodzaken tot, verschillende vormen van democratie. De sit-in, het comité of de town-meeting waren daarom wellicht adequate instellingen om plaatselijke problemen op te lossen, maar waren volstrekt ongeschikt om omvangrijke vraagstukken als milieuverontreiniging, werkloosheid en sociale ongelijkheid te trotseren.[3]

 

Dahls onverstoorbare socialisme

Menigeen hield dus op Dahl (en Lindblom) te lezen. Dat is jammer want daardoor hebben de betrokkenen heel wat gemist. Terwijl de samenleving zich steeds meer in neo-liberale richting ontwikkelde en de hippe ‘radicalen’ van weleer zich breeduit vestigden, bleef Dahl (en Lindblom) trouw aan zijn sociaal-democratische uitgangspunten. Sterker, hoe behaaglijker en schaamtelozer de neo-liberale status quo geconsumeerd werd, hoe radicaler, scherper en meedogenlozer Dahl deze status quo ging bekritiseren. Ver achter ons liggen zijn, toegegeven, enigszins bedaagde en afstandelijke politicologie uit de behavioralistische jaren zestig en zijn overdreven optimisme over met name de mogelijkheden van gewone burgers om invloed uit te oefenen op de politieke besluitvorming. In toenemende mate maakt Dahl zich zorgen om en kwaad over de groeiende sociaal-economische ongelijkheid, de, bijgevolg, groeiende ongelijkheid in politieke hulpbronnen (inkomen, vermogen, kennis, informatie, toegang tot besluitnemers) en de ernstige consequenties hiervan voor de democratische idee, dat alle burgers er recht op hebben, dat in de politieke besluitvorming rekening wordt gehouden met hun belangen en voorkeuren. Meer en meer ergert hij zich aan de wijze waarop het neo-liberale marktdenken tot een religie wordt verheven, een religie die iedere redelijke beoordeling van het private ondernemerschap en zijn maatschappelijk en politieke gevolgen bij voorbaat onmogelijk maakt. Het ontgaat hem volledig waarom de argumenten voor democratie van toepassing worden geacht op associaties als verenigingen, partijen, steden en landen, maar niet op gigantische ondernemingen als General Motors en Philips, en hij herhaalt dus in steeds krachtiger bewoordingen zijn pleidooi voor een socialisering en democratisering van het bedrijfsleven. Het hele idee dat ondernemingen met soms een omzet ter grootte van het Bruto Nationaal Product van een heel land, ‘privaat’ zijn, acht hij ronduit bespottelijk. Ook maakt hij zich steeds meer zorgen om de afnemende politieke competentie en daarmee invloed van gewone burgers in een steeds complexer en grootschaliger wordende samenleving. In toenemende mate worden wij beheerst door oncontroleerbare en vaak anonieme experts. Hij doet daarom vergaande voorstellen om de mogelijkheden tot politieke participatie en tot de ontwikkeling van politieke competentie te vergroten. Zo stelt hij voor om, naar Amerikaans jury-model, een steekproef van duizend personen uit de bevolking te nemen en deze mensen gedurende een jaar met elkaar te laten studeren op, en te laten discussiëren en beslissen over ingewikkelde vraagstukken als kernenergie en kernbewapening.[4]


On Democracy

Al deze thema’s zijn, hoewel minder pregnant dan in eerdere publicaties, ook terug te vinden in Dahls laatste boek On Democracy. Evenals met After the Revolution? en, in iets mindere mate, Democracy and its Critics tracht Dahl zich met dit boek tot een breed publiek te richten, vooral ook een publiek in de (nieuwe) naties waarin wordt geprobeerd een democratie te ontwikkelen. Degenen die Dahl in de loop der jaren hebben gevolgd, zullen derhalve weinig nieuws in On Democracy vinden. Voor hen die niet vertrouwd zijn met Dahls werk of, in het algemeen, met democratische theorie biedt het echter een fraaie, vlot geschreven inleiding. Dahl gaat in kort bestek in op de vragen waar en hoe de democratie zich historisch ontwikkelde, wat de normatieve onderstellingen van de democratie zijn, welke politieke instituties op welke politieke niveaus gewenst zijn om de democratische idee naar de praktijk te vertalen, of specifieke constituties en kiesstelsels bepaalde voor- en nadelen kunnen hebben, welke maatschappelijke condities noodzakelijk zijn voor de vorming en continuïteit van een democratie (moeten mensen een ‘democratische mentaliteit’ bezitten?, hoe om te gaan met culturele, religieuze, etnische verschillen en tegenstellingen?), op welke wijzen de private markteconomie de werking van de democratie bevordert én belemmert, en wat de grootste uitdagingen zijn voor de gevestigde democratieën in de eenentwintigste eeuw. Als belangrijke uitdagingen noemt Dahl de multiculturele samenleving en de claims op soevereiniteit in eigen kring of zelfs volledige autonomie die hiermee gepaard gaan; de noodzaak de ‘private’ economische sector onder democratische beheersing te brengen; de noodzaak de politieke competentie van burgers te ontwikkelen; en de noodzaak de thans ongrijpbare politieke en economische supranationale instellingen die zich door de internationalisering ontwikkelen, te democratiseren.

 

Waarom de Europese Unie ondemocratisch zal blijven

Enige belangrijke ideeën van Dahl komen samen in de kwestie of internationale organisaties democratisch kunnen zijn. In On Democracy probeert hij hierop een antwoord te formuleren door vooral in te gaan op de democratische vooruitzichten van de Europese Unie. Deze acht hij uiterst somber.

Wanneer is er allereerst sprake van een democratie? Dahl stelt dat er een ‘logic of equality’ bestaat, die verklaart waarom organisaties naar het gevoel van hun leden democratisch behoren te zijn. Wanneer mensen samenleven en moeten samenwerken om gezamenlijke doelen te bereiken en geen redenen zien waarom de een meer competent is dan de ander, dan is het in zekere zin ‘natuurlijk’ om de noodzakelijke besluiten democratisch te nemen: een ieder heeft er in deze omstandigheden recht op, dat zijn stem in de besluitvorming gehoord en gewogen wordt. Op basis van dit uitgangspunt beredeneert Dahl, dat een democratische besluitvorming aan een vijftal criteria moet voldoen (1998: 37-40). Ten eerste moeten mensen effectief kunnen participeren. Voordat een beslissing wordt genomen, behoren alle leden een gelijke en effectieve mogelijkheid te hebben om hun opvattingen over het desbetreffende onderwerp aan de andere leden kenbaar te maken. Ten tweede moet, wanneer uiteindelijk een beslissing wordt genomen, iedereen de mogelijkheid hebben zijn stem uit te brengen. Alle stemmen dienen bovendien gelijk te worden gewogen. Ten derde behoort eenieder, binnen redelijke grenzen, een gelijke en effectieve mogelijkheid te bezitten kennis te nemen van de relevante keuze-alternatieven en hun consequenties. Ten vierde moeten de leden de volledige controle bezitten over de politieke agenda. Zij beslissen wanneer welke kwesties onderwerp van de politieke besluitvorming worden gemaakt, een besluitvorming die bovendien nimmer eindigt. En, ten slotte, behoren alle ‘volwassenen’ lid van de politieke gemeenschap te zijn en de rechten te genieten, die de eerste vier criteria impliceren.

Passen wij deze criteria toe op de Europese Unie, dan ziet Dahl zeer weinig reden tot optimisme over de mogelijkheden voor de Europese burger zichzelf op democratische wijze te besturen (1998: 114-7). Allereerst speelt ons een onvermijdelijk democratisch dilemma parten: Hoe groter de politieke eenheid, hoe groter de noodzaak tot delegatie en hoe kleiner de mogelijkheden voor individuele burgers tot effectieve politieke participatie. Daarom moet er naar Dahls mening in het algemeen naar worden gestreefd om beslissingen op een zo laag mogelijk politiek niveau te nemen. Alle kwesties die grotendeels lokaal zijn, dienen op de lokale agenda te blijven en bij iedere overheveling van bevoegdheden, zal men zich rekenschap moeten geven van de kosten voor de democratie. Hoe groter echter een politieke eenheid, hoe effectiever tal van grote maatschappelijke problemen kunnen worden opgelost. Zeker in een tijd van economische globalisering en van grenzeloze problemen als de milieuverontreiniging en de migratie kan dit een sterke motivatie zijn om de politieke besluitvorming naar een hoger orgaan te tillen.

Wanneer het laatste gebeurt, zal het evenwel zeer moeilijk zijn deze besluitvorming democratisch te maken en te houden. Conform de eerder genoemde democratische criteria zouden hiervoor politieke instituties moeten worden geschapen, die burgers effectieve mogelijkheden bieden tot politieke participatie en tot beheersing van de leiders. Om van deze mogelijkheden gebruik te maken, zouden burgers geïnteresseerd en geïnformeerd moeten zijn over Europese politieke kwesties. Willen burgers geïnformeerd kunnen zijn, dan moet er een, ook in de massamedia gevoerd, Europees debat zijn over de beleidsalternatieven waartussen de Europese Unie moet kiezen. Evenzo zouden er politieke partijen moeten bestaan die op Europese schaal met elkaar concurreren om de steun van het electoraat. De gekozenen zouden vervolgens effectieve mogelijkheden dienen te bezitten om de politieke leiders en de Europese bureaucratieën te beheersen. Aan al deze en andere voorwaarden is niet voldaan en de kans dat dit in de toekomst wel zal gebeuren, is uiterst gering.

Hoeveel vertegenwoordigers de diverse lidstaten mogen leveren, is een bijkomend, inmiddels maar al te bekend dilemma. Gezien de grote verschillen in inwonertallen is het volgens Dahl onmogelijk een verdeelsleutel te bedenken waarmee iedere stem even zwaar telt en tegelijkertijd wordt voorkomen, dat de kleine staten voortdurend worden weggestemd. Alle verdeelsleutels die echter acceptabel zijn voor de kleinere staten, zullen het gelijkheidsbeginsel geweld aandoen.[5] Zeker bij de afwezigheid van een gedeelde culturele en politieke identiteit leidt dit dilemma volgens Dahl tot een voortdurende spanning in het Europese politieke systeem. Deze groeit naarmate beslissingen eenzijdiger specifieke groepen, regio’s of landen treffen. Net zoals in nationale politieke systemen is het laatste echter vaak onvermijdelijk, wil men althans zo nu en dan een ondubbelzinnig besluit nemen (hetgeen de motivatie achter de eenwording is). Wil het systeem deze spanning op de lange termijn overleven, willen verliezers hun geregelde verlies accepteren, dan zullen een gedeelde politieke cultuur en een gedeelde culturele identiteit noodzakelijk zijn. Men aanvaardt in dat geval zijn verlies vanwege zijn aanhankelijkheid aan het politieke systeem en de politieke gemeenschap. Men onderschrijft, met andere woorden, de legitimiteit van de besluitvorming. Ook van deze noodzakelijke cultuur en identiteit is vooralsnog geen sprake (de vraag is trouwens of dit valt te betreuren). Hun eventuele ontwikkeling kan decennia in beslag nemen.

Kortom, Dahl acht het hoogst onwaarschijnlijk dat de voorwaarden voor een democratisch systeem binnen de Europese Unie vervuld zullen (kunnen) worden. De beslissingen zullen daarom het resultaat blijven van een ondoorzichtig onderhandelingsproces tussen vertegenwoordigers van politieke, economische en bureaucratische elites. De grenzen van dit proces kunnen wellicht soms enigszins worden getrokken door volksvertegenwoordigers, maar om dit proces ‘democratisch’ te noemen, schrijft Dahl, ‘would be to rob the term of all meaning.’ (1998: 117)

Deze problemen en uitdagingen geven al aan dat het denken over democratie en politiek nog lang niet ten einde is, of, in ieder geval, behoort te zijn. Dahl en Lindblom hebben hieraan in de laatste 60 jaar een enorme bijdrage geleverd. De heren zijn inmiddels ver in de tachtig en nog in zeer goede gezondheid. Iedere dag worden ze bozer. Tijd voor een come back.

 

 



[1] Naar aanleiding van: Robert A. Dahl, On Democracy, New Haven & London, Yale University Press, Yale Nota Bene Book 2000, ISBN 0-300-08455-2 (de hardcover verscheen in 1998)

[2] Delen van Dahls niet gepubliceerde dissertatie verschenen later in: Democracy, Liberty and Equality, Oslo, Norwegian University Press, 1986. Een belangrijke latere publicatie van Dahl op dit terrein was: A Preface to Economic Democracy, Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 1985.

[3] Een fraai tijdsbeeld biedt de verdediging van Dahl door Hans Daudt in: ‘Kritische theorie, kritiek op de politicologie en politicologische kritiek’, in: Daudt, H.(1995) Echte Politicologie: Opstellen over Politicologie, Democratie en de Nederlandse Politiek, Amsterdam, Bert Bakker, pp.174-230 (oorspronkelijk verschenen in Acta Politica, vol.7, 1972, pp. 220-72)

[4] zie onder meer: Controlling Nuclear Weapons: Democracy versus Guardianship, Syracuse (N.Y.), Syracuse U.P., 1985 en ‘The problem of civic competence’, Journal of Democracy, Vol.3, No.3, 1992, p.45-59

[5] Hetzelfde zien wij in de Amerikaanse Senaat: stemmen van kiezers in dunbevolkte staten wegen maximaal 66 keer zwaarder dan die van kiezers in dichtbevolkte staten. Wat deze, slechts historisch te verklaren, verdeelsleutel nog met democratie te maken heeft, is duister. Op deze en andere democratische tekorten van de Amerikaanse Constitutie gaat Dahl uitgebreid in in zijn dit jaar te verschijnen Castle-lectures.