Artikelen

 

Open(baar) bestuur volgens Jan Kooiman

(Nederlandse Staatscourant, Jg.128, Nr.26, 6 februari 1997, p.5)

Hans Blokland

 

 

In het denken over overheid en bestuur heeft de Rotterdamse politicoloog Jan Kooiman altijd een eigen positie ingenomen. Wars van heersende modes is hij in zijn loopbaan voortdurend op zoek geweest naar nieuwe wegen om het democratische gehalte van de samenleving te vergroten. Deze wegen leidden niet vanzelfsprekend via de overheid en de politieke democratie. Al vroeg, vroeger dan tal van vakgenoten en mede-sociaaldemocraten, bekeerde Kooiman zich tot het inzicht dat de democratie niet alleen in de overheid, maar ook, en misschien wel vooral, in de samenleving moest worden gevonden. De in iedere samenleving noodzakelijke afwegingen van waarden en belangen of co÷rdinatie van strevingen dient niet alleen verticaal, van boven naar beneden, te geschieden, maar vooral horizontaal. Het laatste gebeurt via voortdurende `wisselwerkingen' tussen in meer of mindere mate autonome maatschappelijke organisaties, organisaties waarvan het bestaan kenmerkend is voor open, democratische samenlevingen. Anders dan de tegenwoordige mode wil, blijft echter in de optiek van Kooiman een krachtige overheid geboden om deze afwegingen en co÷rdinatie mogelijk en democratisch controleerbaar te maken.

Onlangs ging Kooiman met emeritaat. De vakgroep Public Management van de Faculteit Bedrijfskunde van de Erasmus Universiteit, een vakgroep waarvan Kooiman twee decennia de drijvende kracht is geweest, heeft naar aanleiding hiervan een aantal mensen uit wetenschap en bestuur gevraagd te reageren op het gedachtengoed van Kooiman. In het boekje Beeldvorming, Instrument, Actie, met bijdragen van onder anderen Ed van Thijn, J.M.Polak en J.Kastelein, zijn deze reacties gebundeld.[1] Tezamen geven zij een beeld van de ontwikkeling in het denken van Kooiman gedurende de laatste drie decennia en, omdat vaak de historische achtergrond wordt geschetst, van die van het denken over overheid, politiek en bestuur in het algemeen.

In bijna alle bijdragen wordt als onderscheidend kenmerk van het tegenwoordige werk van Kooiman genoemd zijn poging om het onderwerp `besturen' los te koppelen van `de overheid'. In haar overzicht van dit werk laat Perrine Merlin zien dat in de optiek van Kooiman sturing overal en voortdurend aanwezig is. Onophoudelijk proberen personen en organisaties, in wisselwerking met hun omgeving, de bestaande situatie in een door hen gewenste richting te sturen.á Ge´nspireerd door de systeemtheorie en de cybernetica heeft Kooiman een uitgebreid conceptueel model ontwikkeld om deze alomtegenwoordige pogingen tot sturen te beschrijven.

In de vele maatschappelijke wisselwerkingen is de overheid slechts ÚÚn van de actoren. Zij is noch de enige en absolute vertegenwoordiger van de wil van de burgers, noch de centrale stuurhut van waaruit de maatschappij wordt vormgegeven. Al de wisselwerkingen te zamen vormen een maatschappelijke orde, die door Kooiman wordt gedefinieerd als `governance'. De overheid blijft in zijn opvatting verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteit van deze `governance'. Van een `terugtredende' overheid en van een volledige `zelfregulering' van maatschappelijke actoren verwacht Kooiman aanmerkelijk minder heil dan de meerderheid van de tegenwoordige bestuurskundigen en politici.

De politicologische achtergrond van de governance-benadering wordt helder gemaakt in de bijdrage van Martijn van Vliet. De stelling van Kooiman is dat de toenemende maatschappelijke complexiteit, dynamiek en pluriformiteit nopen tot nieuwe vormen van besturen, vormen waarin noch eenzijdig voor de overheid, noch eenzijdig voor de markt wordt gekozen. De toekomst ligt juist in samenwerkingsvormen, in co-ordinatie, tussen overheid en private sector. De erkenning van maatschappelijke complexiteit, van het gegeven dat beleidsproblemen en -oplossingen op het ene terrein in toenemende mate samenhangen met die op andere terreinen, en de erkenning van maatschappelijke pluriformiteit, van de mogelijkheid dat problemen, doeleinden en belangen op zeer uiteenlopende wijzen kunnen worden gedefinieerd, maakt legitimiteit tot een noodzakelijke voorwaarde van effectief besturen. Communicatieve vormen van maatschappelijke rationaliteit dienen ten behoeve van deze legitimiteit een centrale rol te krijgen in de politieke besluitvorming. Immers, in de woorden van Van Vliet: `Overleg, consensus-vorming, inspraakprocedures en medezeggenschap zijn niet zo zeer hulpstukken die nuttig zijn omdat in de praktijk is gebleken dat weerstand beter kan worden gekanaliseerd in het besluitvormingsproces, maar vormen de essentie van politiek-bestuurlijke besluitvorming in de moderne samenleving omdat hierin de verschillende beelden en belangen met elkaar in gesprek behoren te geraken.' (p.54)

In haar analyse van de tekortkomingen van, of zelfs de crisis in, het openbaar bestuur onderscheidt de governance-benadering van Kooiman zich volgens Van Vliet hierin, dat zij het probleem niet zoekt in de kwantiteit van de maatschappelijke vraagstukken waarmee de overheid zich bezighoudt, maar in de wijze waarop dit gebeurt. De overheid houdt zich vooral teveel met de uitvoering van het beleid bezig waardoor een te groot beslag wordt gelegd op haar co÷rdinatievermogen en de zelfregulerende mechanismen binnen de samenleving worden gefrusteerd. Kooiman zet zich hiermee af tegen de `politiek overload' -theorieŰn die in de regel ten grondslag liggen aan de kritiek op de verzorgingsstaat. De stelling is hier dat de overheid te veel taken op zich heeft genomen als gevolg van een overvraging door, in belangengroeperingen georganiseerde burgers en van de neiging van ambtenaren en professionals om, in hun streven naar meer geld, status en macht, steeds meer sociale problemen en dus taken te ontwaren. De aanbeveling is doorgaans een `terugtreden' van de overheid.

Binnen de governance-benadering wordt er daarentegen vanuit gegaan, dat sociale vraagstukken in een moderne, complexe samenleving onvermijdelijk een steeds grotere publieke of collectieve dimensie bezitten - ontwikkelingen op de ene plaats in de samenleving hebben steeds vaker (niet zelden onvoorziene) gevolgen op andere plaatsen. Er is weinig reden om aan te nemen dat de markt deze collectieve vraagstukken als vanzelf van een oplossing zal voorzien. Een krachtige, op afstand besturende overheid blijft hier geboden. Zij zal de voor de oplossing van de betreffende problemen noodzakelijke maatschappelijke wisselwerkingen dienen te stimuleren of zelfs te organiseren. Dit temeer daar de overheid de enige maatschappelijke actor is en blijft die `de organisatie en de mobilisatie van andere maatschappelijke organisaties en actoren op legitieme en effectieve wijze ter hand kan nemen.' (p.56) Zij blijft in een democratie tevens de belangrijkste bondgenoot voor burgers die hun samenleving op een bepaalde wijze willen vormgeven.

Het genuanceerde werk van Kooiman, waarvan in deze bundel een proeve wordt gegeven, vormt een uiterst gewenst tegengeluid in een periode waarin al te veel wordt verwacht van `de markt', `privatisering', `deregulering' en `terugtreding van de overheid'. Het is te hopen dat de terugtreding van Kooiman uit het universitaire leger de ontwikkeling van dit werk op geen enkele wijze zal frustreren.

 



[1] Ruller, H. van & Vliet, M. van (red.)(1996) Beeldvorming, Instrument, Actie: Gedachten over besturen en bestuurskunde naar aanleiding van het werk van prof.dr Jan Kooiman, Assen, Van Gorcum